废止劳教:从管制转向治理

2013年即将过去的时候,中国最高立法机关宣布停止执行劳教制度,执行了58年的劳教制度走向终结,制度的背后有多少“按钮”需要放开?后劳教时期,还有哪些“类劳教”的治理思维需要转变……法治思维正在替代过去行政化的治理思维。

2013年12月28日,十二届全国人大以常委会会议的方式,通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。《废止决定》不仅废除了由国务院制定的两份劳动教养“规范性文件”,还宣布“对正在被依法执行劳动教养的人员,解除劳动教养,剩余期限不再执行”。

从2013年初开始,中央和地方废除劳教的声音不断传出。中共十八届三中会全《决定》中,甚至直接宣布将废止劳教。但直至立法机关最后通过的《废止决定》,才算走完最后的法定程序。

执行了50余载的劳教制度走向终结,制度的背后有多少“按钮”需要放开?后劳教时期,还有哪些“类劳教”的治理思维需要转变?

要废止的是一个法律体系

作为一项制度,中国的劳教由一系列行政法规、部委规章、地方性法规等共同组成。其中1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》,均经全国人大常委会批准,属于效力最高的法律层级。除此之外,尚有多部与劳教相关的下位规范性文件。

在全国人大官方网站的“中国法律法规信息系统”中,除上述国务院的两个重要文件,涉及劳教的还有司法解释及文件18条、部委规章及文件10条、地方性法规规章30条。

对此,中国社会科学院法学所所长、立法学专家李林认为,同批准的程序相对应,劳教的废除也要由国务院提出关于废止劳教的议案,再由全国人大常委会批准。

在学者看来,由于1957年、1979年的两部国务院文件法律层级最高,只要把这两部文件废止,整个劳教法律体系也会随之瓦解。

“这相当于从根部把一棵大树砍倒。”李林说,从法理上讲,法律层级的文件一废除,所有以此为根基的规范性文件就可以推定为同时废止,当然,立法机关可以在废止上述文件时补充一句,“根据本决定或者本决议制定的行政法规、地方性法规、司法解释等等,同时废止。”

不过,与全国人大几乎同步,地方立法机构也开始对相关地方性法规作出清理。全国人大常委会开始审议的第二天,安徽省十二届人大常委会第8次会议上也传出消息,一份名为《安徽省人大常委会关于〈废止安徽省劳动教养实施条例〉的决定(草案)》的议案也在提请审议。这个消息,让人感受到劳教法律体系正在加速解除。

在整个废止程序中,由谁提出“动议”也颇具意味。中国政法大学终身教授、行政法专家应松年称,与设立劳教时的流程相对应,由公安部向国务院提出动议比较合适。

此次的常委会会议上,虽然没有明确透露废止动议由哪个部门最先提出,但从公安部副部长杨焕宁出面做出说明来看,公安部应该是废止程序中的重要一环。

对动议的提出,立法法专家李林与应松年并不相同:“三中全会《决定》本身就能形成动议,以此为依据,只需启动程序即可。”

在李林看来,废除法律不像立法时需要反复研讨、酝酿,所以过程相对简单。加之中央已有决定在先,所以通过表决没有问题,“就像一次切除异物的外科手术,是个快刀斩乱麻的事”。