16日，南京成立历史文化名城保护委员会和专家委员会。今后，城市保护范围内的建设项目选址和工程设计方案，所有历史建筑的拆除、迁移或翻建都必须经专家委员会论证，并向社会公开。这意味着在行政决策中，“专家集体意见”具有一票否决权，南京“历史保护”走到新阶段。当天历史文化名城保护委员会召开首次会议，“控高”和“摸清地下家底”成为南京老城保护最迫切的任务。

“迟到”5年的专家委员会

当天成立的专家委员会，迟到了5年。2010年颁布实施的《南京市历史文化名城保护条例》就提出设立历史文化名城专家委员会，负责对保护规划、保护名录等事项进行论证和评审。

首届历史文化名城专家委员会由32名委员组成，既有东南大学建筑学院副院长、联合国教科文组织文化资源管理教席教授董卫，同济大学副校长、法国建筑科学院院士伍江这样的知名专业人士，也有“老南京”薛冰这样长期热衷老城保护的民间志愿者，还有文保、历史、规划、宗教、生态等多个领域的省内外专家。

历史文化名城专家委员会有6项主要职责：参与历史文化名城规划的编制、评审；负责各类保护名录、保护规划的论证；规划主管部门核发保护范围内建设项目选址意见书及审定建设工程设计方案的论证。此外，历史建筑一律实施原址保护，因公共利益需要无法原址保护，需拆除或迁移的，应事先经专家委员会论证；历史建筑经鉴定为危房确需翻建的，由专家委员会负责论证。总之，历史文化名城保护的重要事项，保护范围内所有建设项目，所有历史建筑的变动，都需经专家委员会论证。

专家委员会委员、南京市规划设计研究院高级规划师童本勤认为，成立专家委员会，让专业人士“集中发力”意义很大。南京老城建设进入较为稳定的阶段，但城市更新持续不断，一批建于上世纪七八十年代的高层建筑临近使用期限，需改造提升，城市和历史如何共存依然面临挑战，亟待各界共同把关。

以往在老城建设项目实施前，也常有专家评审环节。但相当部分专家评审几乎都是“通过”。有委员提出，今后专家委员会的论证、评审结果要向社会公开，委员会也要接受社会监督，接受历史考验。

遗憾！老城“越疏散人越多”

专家们认为，南京历史文化名城保护有亮点有成绩，也有遗憾，有些文物、文化遗迹遭到毁灭性破坏，老城急需降低开发密度，扭转城市日益拥挤态势。

南京历史文化名城保护两大不足当反思。

首先，老城保护规划高度控制不严密。南京老城是指以护城河为界的明都城范围，总面积50平方公里，对老城南、明故宫、鼓楼至清凉山三片历史城区，颐和路、南捕厅等9片历史文化街区，天目路、下关滨江等16片历史风貌区和邻近的城墙区域，南京分别制定7米到35米不同梯级的建筑高度控制规定，但老城还有16平方公里区域的控高要求不明确，建筑高度不断提高，古城风貌保护不力。

老城建筑控高不理想，最直接的原因是项目要平衡开发资金，单一地块为实现“自我平衡”，只能增加开发容量，向天空索取空间。

其次，南京地下文物“家底”尚未摸清。对地下文物保护，南京相关部门联系不紧，未能形成合力。长期以来，城市地下文物保护规划、考古调查勘探，以及抢救保护、展示利用，由相关部门分别负责，信息未能互通共享，导致老城改造建设中一些珍贵文物和遗迹未得到有效保护。

老城人口“做减法”，这些年进展不理想，人口密度持续攀升。早在2001年，南京就提出“一疏散三集中”，要求老城疏散功能和人口。2000年老城容积率是1.1，而到2013年达1.51，居住用地的平均容积率则由2005年的1.8上升到2013年的2.2。而其中，几大医院原地大规模扩建，不仅影响城市人文历史景观，也给城市交通等功能配套带来很大压力。

向上控高，向下摸清“家底”

补上老城历史保护短板，南京出台两大政策。

其一，改变老城项目资金“就地平衡”的做法，从全市统筹、平衡项目资金，以遏制老城建筑不断“疯长”。同时，控制开发密度，不再审批5000平方米以下开发项目。

其二，建立老城地块开发“先考古再招拍挂”的制度。需出让地块由国土部门先组织专业机构开展考古，尤其对涉及明代宫城及御道遗址区、内秦淮河两岸十朝遗存区等15个地下文物重点保护区域范围内的土地出让，加大考古勘探力度，一旦发现重要遗址遗存，及时调整土地出让计划。

此外，南京提出对全市现状完好的509处重要文物古迹开展原址保护，严格建设控制地带；对9个历史文化街区、16个历史风貌区，保存其完整风貌和生活延续性，不得改变原有主体功能；对以高淳淳溪镇为代表的古镇古村，实行整体保护。

近期，南京将制订“控高”和“摸清地下家底”两大专项计划。“控高”，即编制老城全域的高度控制规划，点、线、面、片，一一标明高度控制，经专家委员会论证、评审后提交市人大立法。“摸清地下家底”，即制订“地下考古三年行动计划”，加强全市地下遗迹遗址保护规划的整体性，有计划地摸清全市地下文物家底，实施“先考古再建设”。发改委、国土、文物、规划等部门将联动合作，堵上机制漏洞。(颜芳)