让被征地农民“原有生活有改善、长远生计有保障”——解读土地管理法修正案草案四大亮点

随着我国工业化、城镇化的快速推进,农村征地补偿中引发的问题得到社会广泛关注。现行土地补偿制度是由土地管理法确定的,其中最关键的条款是第47条。24日提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案,对第47条做出了重大修改。

亮点一:删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定

现行土地管理法第47条规定,征收土地按照被征地的原用途给予补偿,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

国务院法制办主任宋大涵表示,这些规定与当时的经济社会发展水平是相适应的,但现在逐渐暴露出一些不适应新形势、新情况的问题。从补偿原则看,在原用途基础上按照年产值倍数补偿,没有综合考虑土地年产值以外的其他因素,包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等。从补偿标准看,30倍的上限规定过死,不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

为此,草案明确了公平补偿的基本原则,删除了按照被征收土地的原用途给予补偿和30倍补偿上限的内容,规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿,保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障,维护被征地农民的合法权益。

中国社会科学院农村所研究员党国英认为,如果被征收土地原用途是农地或畜牧用地,按照原有用途补偿的话标准就会过低。同时,补偿标准取消30倍的上限,体现了中央和国务院过去几年来一直强调的对土地征收过程中农民合法利益的保护。

亮点二:增加社会保障补偿内容

草案在现行47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上,把住宅从地上附着物中单独列出,并增加了社会保障补偿。

北京大学法学院副院长王锡锌认为,目前一些地方在土地财政的影响下,对土地的需求越来越旺盛,但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当,具体表现在把集体土地征收变为建设用地获得巨大的土地阶差收益,但对于农民失去最根本的土地之后能获得什么样的保障,并没有具体措施。这次草案增加社会保障补偿内容,就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题,也体现出中央强调的城市化要追求质量的精神。

宋大涵介绍,初步考虑在住房保障方面,对城市规划区内的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书,无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿;城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿。在社会保障方面,给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策;在补偿资金中增加社保补贴资金,记入被征地农民养老保险个人账户,使他们享受更高水平的养老保障。

亮点三:补偿资金不落实不得批准和实施征地

为保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施,草案明确规定,征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的,不得批准和实施征地。

王锡锌认为,增加这样的规定是极为必要的。当前一些地区征地补偿出现的一大问题是在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地,使得被征地农民的利益无保障,生活受影响,引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。未来在制定进一步的征地补偿条例时,还应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法,以保证补偿资金落实到位。

宋大涵表示,初步考虑按照修正案规定的原则和制度,细化并严格征地程序,加强对政府征地行为的约束,保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权,坚持“先补偿安置,后实施征地”;明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度,切实保障农民的合法权益。

亮点四:授权国务院制定征地补偿安置具体办法

草案规定,征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法,由国务院制定。依照国务院制定的具体办法,省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

王锡锌说,土地管理法草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则,这是对国务院要制定的集体土地征收补偿条例的指导性的上位法的要求,也指明了补偿的基本方向。这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权,标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

党国英认为,土地管理法相当于土地领域的宪法和基本法,草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地征收也是一种生产要素流转,要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿标准,应该根据各地实际情况确定,不宜一刀切。”