但刘昌平认为，双轨制并不是造成退休待遇差别巨大的唯一原因。即便在企业职工基本养老保险制度下，不同行业之间、同一企业不同层级人员之间的养老金待遇也存在着较大的差距。

他表示，社会保险制度一方面要贯彻社会公平原则；另一方面职工退休后的待遇与之前的缴费部分有关。同一家企业里，一位工资收入较高的高管与一位普通职工在同等的缴费年限下，因为前者月平均缴费大大高于后者，相应的基本养老金也大大高于后者。“这还不包括有些高管的年金收入和其他的一些期权计划、激励计划，否则差距会更大。”

专家表示，行业、企业内部不同人员的退休金确实存在差距。对于企业职工养老保险而言，这种差距源于缴费基数以及累计缴费年限的差距，这种为了加强养老保险缴费与退休待遇之间的联系，强化缴费的激励机制，有其合理因素。但一些实行企业年金制度的企业，没有很好地贯彻无歧视原则，给高管缴的费特别高，是极不合理的。

“如果单纯考虑从基本养老保险制度中获得的基本养老金待遇，应该说企业高管的退休待遇与同级别公务员的退休待遇不会相差太大，甚至可能会高些。”何文炯说，“真正能看出不同养老制度之间差距的，是一线工人、农民工和普通公务员之间的待遇差别。”

养老保障制度“碎片化”制约了劳动力流动

在采访中，专家对目前养老保障制度的“碎片化”多有诟病，认为这种趋势给不同群体之间养老待遇的巨大差别提供了制度空间。

何文炯指出，在现行的社会养老体系下，不同的人群适用不同的社会养老保障制度，且不同的制度之间难以衔接，造成了各群体之间待遇的巨大差距。这就是所谓的社会养老保险制度“碎片化”。

按现行养老制度设计，职工基本养老保险制度覆盖企业、企业化管理的事业单位和民办非企业单位，以及城镇个体劳动者和灵活就业人员；退休保障制度覆盖国家机关、事业单位中的正式在编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土地被征用的人员；农村社会养老保险制度覆盖农村居民。

刘昌平认为：“不同的养老保险制度并存，必将增加管理成本、养老保险关系转移接续成本，形成劳动力流动障碍。”

朱俊生则认为，只有减少制度之间的分割，才能为制度整合留有足够的空间，“这样既可以提高风险分担的效率，也可以降低管理成本，促进筹资的公平性，提高社会养老保险制度的可持续性。”

破解利益壁垒是最大难题

何文炯认为：“实现不同社会养老保障体制的‘并轨’，最大难点在于群体间的利益协调。”

朱俊生说，按照目前的事业单位养老保险改革试点方案，制度的并轨意味着要向职工养老保险制度看齐，在职业年金制度及其保障水平没有明确的前提下，改革会降低原有的机关事业单位退休人员的保障水平，显然会受到抵制。

分析人士指出，当今我国养老金的社会平均替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）已经由1997年的76.3%下降为2009年的46.8%。在这种情况下，改革应是提高企业退休职工待遇，缩小企业与机关事业单位养老保险的待遇差距，实现二者制度的统一。

何文炯建议，可尝试建立覆盖全民的年金制度，政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员（含农民、自由职业者）自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。