截至12月3日,南非德班气候大会第一周议程在各方观点交锋过后告一段落。然而要真正弥合不同立场间的分歧,12月6日开始的高级别谈判更为关键。而作为当今排放大国的美国,至今仍坚持《京都议定书》不在其谈判桌上的立场。气候变化夹杂着历史、法律和经济等诸多因素,一时很难在机制建设和责任落实方面取得突破性进展,相关谈判也就只能“踉跄而行”

谈判方向:延续“双轨制”还是“并轨”

“在应对气候变化方面,以美国为代表的发达国家面临两个主要问题:一是建立气候谈判机制；二是为相关国家提供资金援助。”华盛顿智库“气候战略中心”主席兼首席执行官托马斯・彼得森在接受本报记者采访时说。

目前,全球气候变化谈判通过“双轨制”运行。一是《京都议定书》的附件I国家就第二承诺期的减排义务进行谈判,其中包括发达国家和经济转型国家；二是未签署《京都议定书》的发展中国家和发达国家在《联合国气候变化框架公约》下的对话谈判以及在2009年哥本哈根峰会上达成的“长期合作行动”框架。

《京都议定书》于2005年2月生效,其规定的第一承诺期将于2012年到期,如何规划第二承诺期的减排义务,成为气候变化谈判的重要问题。

美国气候变化问题特使托德・斯特恩此前指出,德班峰会有两大焦点议题:一是应对后京都议定书时代；二是推动落实去年墨西哥坎昆峰会达成的重要共识。

在对待《京都议定书》的存续问题上,国际社会出现明显分歧。11月中旬,关于能源和气候的“主要经济体论坛”在美国弗吉尼亚州召开,这是德班峰会的一次预备性会议,但与会各方在这一关键问题上没有取得进展。

日本、俄罗斯和加拿大明确反对《京都议定书》的第二承诺期。唯一支持推动《京都议定书》第二承诺期的是欧盟。但欧盟官员表示,欧盟签署第二承诺期有一个前提条件,即美国和中国、印度等主要温室气体排放国家都愿意加入到谈判中来,并努力在2020年前达成一项具有法律约束力的条约。

美国曾于1998年签署《京都议定书》,但2001年3月小布什政府以该条约将伤及美国经济发展,特别是石油和汽车工业发展以及主张“发展中国家也应承担减排义务”为由,退出了《京都议定书》。美国现在的立场很明确,托德・斯特恩指出:“《京都议定书》不在美国的谈判桌上。”

不过,斯特恩也强调,由于到2020年还有一段时间,相关各方还可以努力通过谈判确立未来的方向,是继续采取“双轨制”,还是实行“并轨”。

绿色基金:美国的信心无法打消外界担忧

“从哥本哈根峰会到坎昆峰会,国际社会围绕气候变化谈判取得了一定成果。一方面,发达国家和发展中国家对气候变化问题更加重视,各方凝聚了广泛共识,成为推动国际合作的重要基础。”托马斯・彼得森在接受本报记者采访时说,“另一方面,发达国家承诺为发展中国家提供资金和技术支持,这为有关国家采取共同行动创造了条件”。

经哥本哈根峰会酝酿并在坎昆峰会确认,发达国家承诺至2020年前融资1000亿美元,帮助发展中国家发展绿色清洁能源和控制温室气体排放。作为对2010至2012年“快速启动”阶段的支持,美国已捐款51亿美元。

当前欧债危机蔓延,美国经济也持续低迷,人们对发达国家能否保障1000亿美元的资金承诺产生了疑问。

德班峰会原本计划通过“绿色基金”决议并成立一个“技术中心”。“绿色基金”概念最初由墨西哥总统卡尔德隆提出,旨在帮助发展中国家发展太阳能、风能和地热等清洁能源以及提高资源的使用效率。美国现在是“绿色基金”最有力的推动者,托德・斯特恩指出:“‘绿色基金’将是接受可观的各国政府捐助的工具。”

今年10月,依照《坎昆决议》成立、探讨建立“绿色基金”的过渡委员会第四次会议在南非开普敦举行,两大主要捐助国美国和沙特最终未能达成共识。对舆论提出的批评,托德・斯特恩进行了反驳:“美国没有阻挠各方达成协议。事实是,我们没有准备好全面接受会谈内容,其中一些细节看起来还有问题,需要进一步给予关注。”

斯特恩澄清说,发达国家承诺的1000亿美元不是“绿色基金”款项,只有部分会被用作“绿色基金”。“绿色基金”的讨论将延续成为德班峰会的议题,他对美国与各方最终解决遗留问题“充满信心”。

但是,美国的信心恐怕无法打消各界的担忧。分析认为,如果德班峰会不能解决援助资金的来源及运作机制问题,将极大挫伤国际社会对气候变化谈判的积极性以及延缓一些发展中国家在减缓和适应方面的进程。

“空头支票”:清洁能源法案迄今未获通过

奥巴马上台后,在气候变化问题上展现高调姿态,将之作为外交战略的重要一环予以推动。但几年下来,现实的发展与“美国式热情”的预期相差甚远。

气候变化是一个历史形成的问题,西方发达国家在工业化进程中排放的温室气体与今天的气候变化密切相关,这一历史因素不容回避。《京都议定书》作为迄今唯一具有法律约束力的条约,对西方发达国家减排责任的安排体现了对历史的尊重。

美国单方退出《京都议定书》并欲“另起炉灶”,显示了其回避和分解自身责任的意图。“美国对《京都议定书》的前景感到担忧,欲通过建立新的机制来扩大责任的分担面。”托马斯・彼得森在接受本报记者采访时说。

托德・斯特恩说得很明白:“任何关于2020年后的气候协议,唯一有效的方式是争取更多支持并将所有的主要经济体纳入其中。”但是,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》也明确规定了“共同但有区别的责任”原则,即应对气候变化必须考虑到各国不同的发展阶段、承受能力和相应责任。坚持这一原则,才是达成有广泛效力气候协议的前提。

美国作为世界头号经济强国和温室气体排放大国,在减排方面的表率作用也差强人意。在2009年的哥本哈根峰会上,美国宣布了减排目标,到2020年将温室气体排放在2005年的基础上削减17%。托德・斯特恩称,到目前为止美国已实现了6%到7%的目标。但有专家分析指出,美国提出的减排目标与其排放规模和减排能力并不相称。

奥巴马政府在气候变化上的政策雄心还遭遇国会掣肘的尴尬。2009年6月26日,美国国会众议院通过了《清洁能源安全法案》,但迄今也难见法案在参议院通过的迹象。

专家指出,奥巴马总统无奈之下只有将气候战略“化整为零”,通过美国环保署推动和实施专项减排。清洁能源的开发和利用成为其中的重要内容。

托德・斯特恩指出,交通是美国温室气体排放的主要来源之一,占总排放量的三分之一,美国环保署在推广新型节能汽车方面成果显著。计划于2016年投入使用的这种汽车每加仑能源的行驶里程达到35英里,将于2017年面世的新型汽车则会超过54英里。

务实态度:少立“规矩”需展现更多诚意

“德班峰会不会取得重大进展,与会各方难以达成国家层面有法律约束力的政策承诺。”托马斯・彼得森在接受本报记者采访时说,“人们或许只有将希望寄予来年的峰会”。

尽管如此,美国依然期望德班峰会在全球努力方面取得“实质性进展”。美国气候变化问题副特使乔纳森・潘兴指出,重点是推动与会各方兑现坎昆峰会的承诺,“这些承诺和行动涵盖了温室气体排放超过全球总排放量80%的国家,这些国家温室气体排放的显著减少已开始减缓全球气候变化的趋势”。

潘兴称,《京都议定书》只针对全球15%的温室气体排放,现在的气候变化谈判则涵盖全球80%的排放量,“世界正在行动起来,这为解决问题迈进了一大步”。

托马斯・彼得森则认为,国际社会在推动部分国家落实政策承诺的同时,也应坚持国家间减排机制保障的建设。言下之意,全球气候谈判应该坚持“双轨并行”,《京都议定书》不可废弃。

美中是历届气候峰会的中心角色,两国如何合作推动全球共同行动是人们关注的焦点。“美中作为当今世界最大的两个经济体和温室气体排放大国,在应对气候变化方面肩负着重大责任。美中携手合作,能够为其他国家起到示范作用,使国际社会有更大信心推动全球行动。”美国前驻华大使芮效俭在接受本报记者采访时说。

不过,要做到这一点,美国需要首先展现更多诚意,而不是简单地为国际社会“立规矩”。在对待《京都议定书》的问题上,美国也不应“事不关己,高高挂起”。惟有如此,全球气候谈判才不致成为另一场“多哈回合”。（记者邹强 　制图／李晓军）