规范地方金融秩序、优化金融市场结构的对策措施

限制地方金融扩张、规范地方金融秩序是当前急需解决的困难问题。地方金融的高风险行为不仅仅会导致金融结构的失衡，还会产生一系列其他的负面影响，如资源浪费、推高成本、逃离监管等。因此，我们应及时地采取有效措施来遏制地方金融的过度发展。笔者认为，针对地方金融问题的对策研究应从两个方面出发，即分别研究地方金融机构与金融监管和金融体制改革之间的关系。

其一，金融监管与地方金融问题。地方金融过度扩张的背后必然存在着监管缺位的问题。我国“一行三会”的监管模式还存在着许多漏洞，如银监会、证监会和保监会的分支机构只设置到各省的省会城市及直辖市内，而许多的地方金融机构则在地级市甚至是县级以下从事经营活动，因此形成了监管区域上的错位。人民银行的分支机构可以延伸至县域经济，然而基层的人民银行机构还未能很好地发挥金融监管作用，而只是从事一些统计、外汇结售、信息查询等公共服务职责，并没有真正地介入地方金融事务的管理。这也是在人民银行改革后存在的问题，即虽然增强了央行自身的独立性，但其管理地方金融的作用并没有很好地发挥出来。另一个有监管权限的机构是地方政府，而地方政府对于本地的金融机构更多的是保护而不是监管，虽然地方各市县都设立了金融管理办公室，而这一机构更多的是承担审批和报批工作，真的监管形同虚设远未落到实处。除了监管框架存在问题以外，监管的法律法规也存在不足之处，许多机构如担保公司、小额贷款公司、财务公司、典当行等，虽然从事的是金融业务，但是在法律上并未将他们定义为金融机构，而是当作一般企业看待，因此而造成监管部门对这些机构实施监管时，缺少必要的法律依据。

合理的监管框架是金融结构优化的重要前提。鉴于存在上述诸多问题，落实地方金融的监管还有许多工作要做。第一，明确监管主体。地方金融机构由谁来监管应结合我国监管机构的实际情况。完善地方金融的监管应发挥监管部门分支机构的作用，加强基层人民银行相对于地方政府的独立性，同时促进基层人民银行参与当地金融事务的管理。第二，明确监管的目标。为了防止地方金融盲目扩张，笔者认为在当前地方金融发展的初级阶段，应严格控制其发展节奏，并将经营范围限制在当地。第三，落实监管政策。关于对地方金融采取差异化的监管政策被广泛地接受，关键是要做到通过差异化的监管政策孕育出风格各异的金融机构，避免同质化发展。第四，建立地方金融跨区域经营的联合审批机制。笔者认为，地方金融跨区域发展应得到本地金融监管机构和所跨区域监管机构的批准。此外，还应充分发挥基层人民银行的监管作用，如县域以下的银行机构扩张至所属地级市发展应得到县域和地级市人行的批准，地级市银行机构在全省范围内经营应得到地级市和省会中心支行的批准，省级银行机构全国范围经营应得到银行业相关的所有金融监管机构的批准，并在此基础之上在扩张的每一层次设立提档升级的标准。只有这样，才能使地方金融机构根据自身实力形成正确的区域定位，建立一个层次分明井然有序的金融结构体系。第五，夯实金融监管的法律基础。严格明确金融机构的定义范围，将从事金融业务但还未被定义为金融机构的企业纳入概念体系，为日后的金融监管提供必要的法律基础。

其二，金融体制改革与地方金融问题。关于金融体制改革，人们最为关注的是利率市场化改革和金融自由化改革，这些改革只能在宏观层面上对地方金融产生积极影响，而本文所关注的是如何在结构层面上推进地方金融健康发展的改革措施。本文开头的数据表明，我国的金融市场结构正面临着国家金融机构高度集中，地方金融机构过度分散的两极化问题。我们应通过改革措施来促进问题的解决，将犹如一盘散沙的地方金融机构有效地整合起来，构建层次分明、经营规范、专业性强、效率高的地方金融体系。

实现地方金融结构性调整目标的对策措施主要包括以下几点：第一，积极推进地方金融机构尤其是银行业金融机构的股份制改造，有条件的机构可以鼓励上市融资。只有这样才能明晰地方金融机构的产权，并在此基础上形成对于地方金融盲目扩张的制度性约束，使其将经营的重心放在业务创新和效率改进之上，以此来保证股东的收益。第二，准许国有金融机构和有实力的地方金融机构兼并或收购其他零散的、规模小的地方金融机构。兼并和收购有利于资源的有效整合和结构性的优化配置。鼓励收购和兼并有助于将零散的地方金融机构集中起来而产生范围经济，并提高风险的免疫能力，扭转金融结构朝两极化发展的趋势。第三，地方金融机构应积极推进自身业务结构的改革，正确定位所从事的业务种类和经营范围。应该认识到，如果所有金融机构都具备同样的功能那么他们的发展趋势也必然趋同。只有在功能上加以限制和约束才能使地方金融走上专业化的发展道路，形成致力于服务定向客户的特色地方金融体系。

来源：金融时报 编辑：张少虎