民勤县计划用10年时间将绿洲外围大约408公里风沙线上的6万多农民全部纳入生态公益型人口转移范围。新华社记者 韩传号摄

半月谈梯度移民深度调研系列之三

编者按：目前，有三大问题越来越困扰着中国的发展与社会平衡：一是数以千万计的地震灾区、贫困山区、地质灾害严重区农民生活困苦，缺少发展空间，甚至连生命安全都得不到保障，欲移民却无处可迁、无地可用、无业可就；二是广大平原或一般农业区大量青壮年劳动力常年外出务工，土地撂荒，房屋闲置，造成巨大资源浪费；三是城镇化进程要求大量农村人口脱离土地，扎根城市，然而却遭遇各种体制、机制和政策障碍。如何将这三方面难题统筹兼顾，个个击破？四川、重庆、广西三地悄然兴起的农民梯度转移潮或许能为破题探寻出一条路径。

现实需要之下，民间探索多种多样，这其中既有让人惊喜的智慧火花，也有让人难以判断的新奇做法。究竟如何对待这些探索？如何加以引导？如何将其纳入国家整体的扶贫攻坚、城市化战略中？这些都需要仔细研究，认真思考。

当前，川、渝、桂等地出现的这种农民自主转移，如同涓涓细流，沿着地理构造和经济发展两条脉络流淌。但这种带有强烈自发性质的“细流”如果要汇集成“江河”，仍然面临土地财产权、城镇公共服务能力以及户籍制度三道“坎”。

梯度转移需要赋予农民土地财产权

纵观川、渝、桂农民梯度转移，总体可分为两种路径：一是农民向城镇转移，即“农”转“城”；二是农民从生存环境恶劣的山村向浅丘、平原农村转移，即“农”转“农”。两种路径都需要发生房屋交易行为，付出交易成本，而农民除了手中的土地之外，并没有多少资本可以用来支付这种成本。

四川省社科院经济研究所所长郭正模认为，在国家严保18亿亩耕地的政策红线下，城市每占用一亩耕地，必须要有相应的耕地补偿。因此，作为稀缺品的“耕地增量”变得非常有价值，农民手中的土地也就有了“资本”的意义。

正是在这种背景下，西部一些城市开始探索通过城乡土地指标增减挂钩的方式，在保持耕地总量的前提下，将农村集体建设用地复垦，通过拍卖增加城镇用地指标，农民从中也获得一部分土地收益，使得农民进城有了实施的基础。

成都市龙泉驿区万兴乡大兰村地处龙泉山区，曾经是远近闻名的“旱山村”，直到2008年，全村人均纯收入仅为2000元。2007年至2009年，大兰村500多户1800多名村民自愿放弃土地、放弃集体组织成员身份，以农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村房屋产权和集体林地使用权，以及部分现金入股，成立“大兰农民投资股份合作社”，作为整村农民集体土地产权实体代表。

大兰村利用村民宅基地开发出耕地370多亩，按照每亩200多万元的市价，在成都市土地市场拍卖到7亿元左右。当地政府利用这笔收益，使1800多名村民全部成为龙泉驿区城镇居民，并且人均拥有35平方米全产权住房和10平方米商铺。