征地批复不应“模糊”难诉

征地批复，尽管其直接影响一些特定相对人的权益，但法律未对“具体行政行为”的内涵和外延予以明确界定，导致认识不统一。在复议实践中，有些复议机关将这一应当纳入行政复议渠道解决的问题排除在受案范围之外。还有的行政机关借此规避法律法规，故意在作出的具体行政行为中不明确特定的相对人，以规避行政复议的法律监督。

明确界定“具体行政行为”，使诸如征地批复、拆迁决定等在实践中可能被“模糊处理”的行政行为，能够明确纳入《行政复议法》的受案范围，是该法修改时的又一关注点。

“《行政复议法》规定‘具体行政行为’可以申请复议，但具体行政行为本身是个理论概念，其内涵和外延如何，目前认识上还没取得一致。”马怀德教授指出，按照通常理解，它是行政机关针对特定的人、就特定的事所作出的影响其权利义务的行为，“但什么是特定人、什么是特定事，这在理解上确实存在争议。”

“比如拆迁决定，一个村子或者小区都要拆，它针对的人是不是特定的呢？说它不特定，它就是针对这2000户的；说它特定，这2000户随时可能发生一些变动，今天下的拆迁决定，明天就可能搬走了一些人。”他举例告诉中国青年报记者。

马怀德教授同时指出，这类问题虽有争议，但在理论界和实务界已基本达成共识：“对‘特定相对人’的理解不应太过狭义，在我看来，只要对某一时空内相对特定的老百姓的权利、义务有影响的，都应该算具体行政行为，都要接受《行政复议法》的监督。”

“比如政府审批修建一个电站，就是个具体行政行为，因为它对附近一片区域老百姓的权利、义务都有影响。”马怀德教授告诉记者，“再比如，公安机关拒绝立案调查治安案件，政府撕毁与你签订的行政合同，这些都可以看做具体行政行为，应该纳入行政复议范围。”

公务员不满行政处分应有复议渠道

我国现行的行政复议制度，将“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”等内部行政行为，排除在行政复议审查范围之外。针对此，很多学者提出，应当把人事处理决定纳入到行政复议范围之内。

2005年，《北京青年报》报道过这样一则新闻：刚被商务部录用为公务员一年的唐女士在怀孕后，收到了商务部取消自己公务员录用资格的决定。因不服这一“内部决定”，唐女士将商务部告上法庭。但北京市东城区人民法院裁定认为，她属于商务部录用公务人员，争议应向商务部同级人民政府人事部门申诉，不属于法院管辖范围，因此驳回唐女士的起诉。

马怀德教授表示，商务部对唐女士作出的内部行政行为，是修改《行政复议法》考虑纳入受案范围的行为。

“当前，行政机关对其公务员所作的人事任免、奖惩等决定，都算‘内部行政行为’。如果公务员对‘内部行为’不服，按照《行政诉讼法》不能起诉，按照《行政复议法》也只能向上级‘申诉’。接到公务员申诉后，上级机关处理申诉并没有法定的程序，可以作决定，也可以不作决定，可以这样做，也可以那样做，这种类似于‘信访’的争议解决机制，应该说在力度、范围、公正性和可接受性上，都是有问题的。”马怀德教授表示。

在这场与商务部对簿公堂的官司中，公务员唐女士要求撤销“内部决定”，并索要精神损失费1元。这使她的官司带上了某种标杆意义，而类似这种公务员对行政机关内部的人事任免、奖惩决定不服的争议，据马怀德教授估计，在全国正以每年600-800件的数量上演。

“人事处理决定涉及国家公务员的切身利益，将其排除在行政复议审查范围之外,剥夺了公务员作为公民的法定救济权利。”马怀德教授认为，从世界很多国家的经验看，行政机关的内部人事争议大多属于法律争议，“既然是法律争议，就应该纳入法治解决的渠道。”