中国日报网环球在线消息：全国人大常委会将审议关于授权国务院可以对储蓄存款利息所得停征或减征个人所得税的议案，这实际上是一项关于授权立法的议案，即在法律上赋予行政机关在20%的幅度内调整储蓄存款利息所得税率的权力。该议案如果表决获得通过，将为行政机关适时调整利息所得税率扫除立法程序上的障碍。

近来关于利息税存废或调整的讨论很多，专家们见仁见智，各方面的理由讲的都很充分，本来制定政策就是要考虑特定阶段的国情、社会心理，并在相互冲突的多个目标之间做出抉择，争论是不可避免的。而当前关于利息税的争论，恰恰反映了公共政策制定面临的基本问题，有必要再进行一番梳理。

首先，对储蓄存款征收利息税的目标是什么？按照当年财政部的解释，征收利息税是为了扩大内需，鼓励消费和投资；调节个人收入；增加财政收入以解决低收入者的生活保障。归纳起来利息税的上述三个目标涵盖了税制的三大功能，增加财政收入是税收最基本的收入功能；减少储蓄，增加消费和投资是宏观调控功能；调节个人收入是促进社会公平的功能。一项税收政策能够同时实现三大功能当然更好，但如果可以较好的完成其中一项或两项也属于难能可贵。

利息税的停征或降低税率相当于提高居民储蓄存款的利率，但与提高存款利率的货币政策有所不同，因为银行的成本没有增加。从政策层面看，利息税可以视为与升息政策功能略有差别的工具。但是，税收政策本身所要求的稳定性与货币政策灵活性之间的矛盾又决定了利息税不应当作为利率政策的一个变种被频繁使用。而在这个意义上，利息税没能实现扩大内需的目标，与其说是利息税没有发挥作用，不如说是利率政策在中国特定国情约束下无法实现扩大内需的目标，或者说利息税承担了“不可能完成的任务”。

其次，利息税起到了调节收入分配的作用吗？这是当前争论较大的一个问题。从现行的利息税政策看，“三险一金”和教育储蓄账户是免征利息税的，与定期储蓄功能类似的国债利息也免税，这说明政策设计时兼顾了某些特定政策目标。而按照普遍的说法，即20%的人拥有80%的储蓄存款，那么从量的角度分析，20%的人也应当缴纳了80%的利息税，这实际上起到了收入分配的作用。有些专家的一个说法是，高收入阶层与中低收入阶层“一刀切”的适用20%的比例税率“貌似公平”，实际上不公平。那么，高收入阶层与中低收入阶层“一刀切”的不征税或降低税率就公平吗？

这里还涉及到两个更深层次的问题，一是从税收制度的整体来看，由于收入较低的人消费占收入总额的比例较高，流转税实际上是累退的。假设流转税率为10%，一个月收入1000元的人消费800元，其流转税负为80元，占收入的8%；而一个月收入10000元的人如果消费5000元，其流转税负为500元，占收入的5%。因此，流转税是累退的，即收入越高税负越轻。在中国当前以流转税为主体的税制结构下，相对于占中国税收收入半壁江山的增值税，按比例课征的利息税是当前中国税制体系中收入分配功能较强的税种（目）。我们当然希望中国的税制体系和税制结构更快的完善，建立以超额累进为基础、综合计征的个人所得税制。但在目前的国情约束下，如果没有其他税收政策的调整，停征利息税的实际效果会进一步降低而不是提高整个税收的收入调节作用。

第二个问题与税负在社会成员之间的分配规则有关，由于现代市场经济的发展，混合经济体制下政府分配的资源占社会财富的比重不断提高，仅仅依靠少数富人纳税是无法满足政府需要的，一个社会中等收入以上的人都有纳税义务。那么在十三亿人口的范围来看，究竟哪些人应当纳税？有些人认为，社会上的富人大多通过对公账户和投资的方式不缴纳利息税，这应当通过税制的完善和加强征管来解决。如果有5万存款的人说利息税负担重，应当取消，那么谁应当纳税呢？

因此，要降低低收入阶层的负担，不能以同时豁免中高收入阶层的税负为代价，按照国外通行的做法，可以通过对一定额度下存款免税的方式解决这一问题，而没有必要停征或降低利息税。在技术上，这一点其实并不难做到。

最后，但却可能是最重要的，减轻80%储户的税收负担是很容易获得社会舆论（尤其是城市工薪阶层）支持的，这属于政策实施中社会效果的一种，但该问题超过了经济学的研究范围。当不足财政收入1%的税种（目）被如此多的人关注，利息税似乎注定是不能承受其重的。

（作者：中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员 张斌）

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