近年来,吉林省农村土地流转呈现出形式逐渐多样化、流转效益明显提高、流转范围逐渐拓宽等特点,但也存在流转行为不规范、个别地方认识程度不高、流转期限短、规模不够大等一系列问题。专家建议尽快建立有形的土地流转市场,健全完善土地流转机制,积极培育规模经营主体等,多管齐下充分释放农村土地流转活力,推动土地规模经营促进农村经济发展。

一、农村土地流转呈现三个特点

2009年,吉林省要求利用3年时间,建成覆盖全省的农村土地承包经营权流转市场服务体系。随着试点工作的不断开展和探索,县乡村三级服务组织为土地流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务,农村土地流转不断朝着市场化、规范化方向发展。截至2009年底,吉林省土地流转总面积已达到39万公顷,占耕地总面积的8.4%,在全国处于中等水平。

记者了解到,吉林省农村土地流转呈现出三大特点:

一是流转形式多样化。出现了转包、出租、互换、转让、入股等多种形式。在吉林市龙潭区阿拉底村,维臣种植专业合作社通过转包形式,经营土地280公顷,种植水稻取得了很好的经济效益;农业产业化龙头企业东福米业公司通过租赁等形式,将土地集中起来,发展有机水稻,实现了规模化经营。

二是流转效益明显提高。土地流转价格由粮食直补前的每亩每年200多元,达到现在的400多元甚至更高。永吉县岔路河镇的恒成号村共有土地560公顷,流转给吉粮集团、德润生米业公司351公顷,流转承包费8000元/公顷,且国家各种补贴均归农户所有,同时,农民流转土地后可从事二三产业或在家门口打工,又获得了可观的劳务收入。

三是流转范围拓宽。土地流转从农户间的自发流转向组织化、有序化方向发展,范围由原来的本村内进行,扩展到外村人或单位租赁经营,经营项目从种粮为主转向发展优质高效种植业、养殖业,呈现出土地资源向经营大户、家庭农场、农业龙头企业、专业合作社聚集的喜人态势和规模经营、产业化发展的现代农业特征。

二、"多重因素"阻碍农村土地规模经营

农工党吉林省委员会副主委毕胜利在吉林省"两会"提案中指出,尽管农村土地流转出现了一些喜人成绩,但当前仍然存在很多因素阻碍着农村土地进一步规模化流转。

首先,个别地方对土地流转的认识不高,导致对这项工作投入力度不大,管理不到位,缺乏必要的引导和规范。

其次,土地流转服务中心发展还不平衡。一些地方服务中心建设已全面铺开,一些却还停留在一般性的规划部署中,没有取得实质性进展,还有的虽然建了服务中心,但在建设标准上仍有较大差距,服务内容也有待深化。

榆树市是连续多年的全国产粮状元县,前任市农村集体资产管理总站站长孟繁野说,土地流转行为不规范现象仍然普遍。目前农户间的土地流转大多为口头协议,有的即使签订了书面合同,也对流转双方权利义务及违约责任等缺乏明确的约定,导致潜在纠纷隐患很多。此外,调查显示,农村土地流转的集聚程度仍然不高,经营面积在50亩以下的仍占规模经营耕地面积的大多数,其中20亩以下占了相当大的比例,难以适应现代农业规模化的要求。

当前吉林省农村土地流转的期限普遍较短,规模也不够大。调查发现,土地流转合同期限5年以下的占76%,专业大户、家庭农场、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体还比较少,不利于集体经营和对土地的投入养护,影响土地产出率。土地流转还缺乏有效的土地评估机制。有的地方土地流转竞相压低租金,损害农民利益;有的出租方漫天要价,阻碍土地流转。

农村社会保障缺位,非农就业渠道窄也在一定程度上阻碍了农村土地流转。毕胜利说,目前,农村除了"新农合",基本没有养老保险,由于农民大多无其他非农业技能,导致在非农领域就业渠道狭窄。在没有其他社会保障的情况下,农民对土地仍有很强的依赖性,不敢轻易将土地流转出去,制约了土地流转的推进。

从需求方面看,当前农村土地流转的动力也不足。由于农业生产受自然风险影响较大,投资风险高,效益低。因此许多企业和经营业主不敢接包土地从事农业生产,这也制约了农村土地流转。

三、建立有形市场释放土地流转活力

吉林省"三农"问题研究专家韩树声认为,要加快农村土地流转进程,必须尽快建立土地流转有形市场,健全完善土地流转机制,从多角度入手释放土地流转活力,促进农村土地的规模经营。

"各级政府应加大投入,尽快形成一个体系完整、功能全面、服务直接的土地流转有形市场。"毕胜利说,还没起步的地方,应加快土地流转服务中心建设步伐,配备必要的硬件设施,推进土地流转;有条件的地方,应依托现有的乡镇三资服务中心或政务服务中心,把土地流转服务纳入到现有的工作范畴;已经成立土地流转服务中心的地方,在硬件到位的基础上,应着重抓好软件建设,做好土地流转服务,尽快发挥平台作用。

毕胜利建议,应加强监督、规范程序,健全完善土地流转机制。使用全省统一规范的合同样本签订合同,明确流转形式、数量、年限、价格、用途及双方的权利责任,并认真搞好登记备案,原来流转程序不够规范的,应补办相关手续,确保土地流转规范有序;建立健全土地评估的市场机制,由相关部门和专家,尽快制定科学的农村土地市场评定、评估标准、科学评价农村土地价值;完善土地纠纷仲裁运行机制;建立健全县(区)农村土地仲裁机构,进一步探索完善纠纷仲裁的程序和方法,完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系;建立规模经营主体准入制度。对申请转入土地的规模经营主体进行审核,优先考虑有资金的规模经营主体受让土地。

专家表示,长远看,还应扩大保障、拓宽渠道,解除土地流转农户的后顾之忧。可探索建立农村养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸;充分发挥各级农机校、职业教育培训中心的作用,加大对土地流转农户就业培训的扶持力度,提高他们的就业能力;积极拓宽农村富余劳动力就业渠道,加大对农村二、三产业和个体私营经济的政策扶持力度,引导农村剩余劳动力转移。

同时建议加大对规模经营主体的扶持力度,促进有限土地流转资源向有规模经营能力、有更高土地产出率的规模经营主体集中,探索建立农业再保险等政策性保险制度,保护规模经营主体的投资利益。

此外,还应充分利用广播、电视等新闻媒体,强化对推进土地流转的宣传引导,向广大农民做好各项政策的解读与宣传,宣传好的经验做法,努力营造推进土地流转的舆论氛围。

来源：新华网 编辑：邓京荆 于姝楠