6万亿之忧

——地方融资平台80%负债来自银行

除了在金融危机背景下激增的数量外，这些投融资平台的负债规模以及这种投融资模式是否可持续，亦是争论的核心。

在中国社会科学院价格与税收研究室副主任张斌看来，地方负债问题一直存在，只是由于地方政府过去虽然欠很多钱，但是收入增长得快，有还款能力，“但金融危机后经济增速放缓，导致地方的财政收入相对来说增速放缓，问题才被重视。”

之所以出现这样的问题，很重要的原因是，长期以来，迫于地方投资缺口所设立的投融资平台大多面临单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限、公司职能单一、缺乏持续经营模式等不足，其中很重要的一个反映就是，银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。

据财政部财政科学研究所所长贾康测算，目前我国地方融资平台负债已经高达6万亿，其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉《中国经济周刊》，“一些地方投融资平台的负债率已经达到了一定的警戒水平”，据他粗略统计，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入，“这至少应该作为一个很重要的指标和边界”。

“国务院要特别提出规范地方投融资平台，是因为如果城投公司债务出了问题，不但可能让地方财政兜底，而且直接风险很可能被转嫁给银行。”长三角某市的城投公司高管这样告诉《中国经济周刊》。

“目前，我们银行中的呆账坏账70%～80%都是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的，主要是在20世纪 90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。”某中型股份制银行高层领导对记者表示。

在今年年初举行的中国人民银行2010年度工作会议上，中国人民银行行长周小川提出“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金”。

银监会主席刘明康更是明确提出“全面评估和有效防范地方融资平台的风险，加强贷款跟踪检查”等要求。

“从央行表态来看，肯定是有些地方把银行贷款当项目资本金用了，等于说‘空手套白狼’，把风险完全推给了银行。”一位接近监管层的消息人士告诉《中国经济周刊》，“央行、银监会对地方投融资平台不规范的问题非常紧张，担心引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。”

另一个值得关注的是，2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。这被解读为某些地方政府出现了将债务风险向社会转移的情况。

瑞信亚洲区首席分析师陶冬告诉《中国经济周刊》，地方政府大部分项目采用的是城投模式，即注册一个公司放很少部分的钱进去，然后到银行贷款，这个模式的根本弱点在于，它是靠土地价格评估的，“2009年卖地收入占到地方财政收入45%，中国如果要是利率出现了大幅的调整，房地产一定会出现变化，一旦地卖不动了，地方财政一定有问题，危机或将依次来临。”

交通银行首席经济学家连平认为，许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。

此外，央行的货币政策 何时真正紧缩尚不能确定，这也是悬在地方投融资平台上的一把利剑。

进退失据的地方融资

——信贷收紧后何以为继?

那么，已经向这些地方投融资平台发放了贷款的商业银行，又将如何应对当前形势?

陶冬的观点是，“目前能够做的主要是三方面的事，第一是严控新的不合理的项目;第二个尽快把建设项目进度加快，从而尽快产生效益和现金流;第三，银行应该在这些地方政府项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。”

据了解，银监会已经通过内部渠道告知各银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”不动摇。这三条红线分别是：第一，严禁发放打捆贷款 ;第二，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议;第三，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。

然而，记者注意到银监会“三条红线”并未涉及“地方融资平台”抵押物或质押物变动问题，而这愈发成为衡量贷款风险大小的关键。

央行的调研结论还认为，政府投融资平台总体负债率较高，盈利能力较低，透明度较低，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大，政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。

交通银行首席经济学家连平对《中国经济周刊》表示，这些政府背景贷款项目往往周期长、规模大、同质化而难以实现商业可持续性，直接影响其未来收益，项目偿债能力大打折扣，风险具有隐蔽性。

一位银行业人士告诉《中国经济周刊》，“如果银行在这样的资产表上继续放贷，可能会重蹈20世纪90年代中后期银行风险集聚暴露的覆辙。”

然而，现实情况却是，我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍然需要在城镇化中扮演着重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对中国经济产生重大影响。

对此，原财政部部长项怀诚告诉《中国经济周刊 》，“这种情况显然是要引起重视了，不应该掉以轻心。不过如果我们国家经济正常，在今后的过程中这些负债能够逐步得以消化。”

巴曙松却认为，下一步如何为城市化进一步融资?依赖地方政府投融资平台推动的政府需求来刺激经济增长实际上面临着制约。这个问题也许不会在2010年暴露，但值得关注。

财税体制改革的期待

——地方政府债券发行待松绑

该来的问题迟早要来，对于地方投融资平台背后所包含的更大范围的地方债务危机 将如何化解?

解铃还需系铃人。

“中国当前仍处于城市化进程中，地方政府有大量改善基础设施的投资需求，地方上要做很多工作，需要大量资金，而我国的《宪法》规定地方政府不能举债。如何弥补这个资金缺口，是各级政府都普遍面临的一个基本问题，所以才会产生各种各样的融资平台的问题。”张斌向《中国经济周刊》分析。

北京市道可特律师事务所主任、北京市朝阳区第十四届人大代表刘光超亦表达了同样观点。在其看来，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素;既有国家宏观政策的影响，又有地方政绩工程和管理缺位的推动，以及没有规范的制度化融资渠道，已久为人所诟病。

基于此判断，刘光超认为，一方面要严防产生新的不合理债务，建立科学的地方政府债务管理机制;而更要紧的是如何清除历史遗留问题，确保落实偿债资金来源，制定切实可行的偿债计划。

在湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任傅光明看来，建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度，可以从6个方面筹措资金：从土地出让收入中提取一定比例;从市政配套费中筹集一定资金;从国有资产收益中集中一定比例;在国库现金流管理上作文章，视财政经济运行状况，将库底资金作为压缩政府债务的辅助工具或机动财力;收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后抵偿债务;对行政事业单位拖欠的债务，编制部门预算时应安排专项还贷准备金。

当然，“上级政府要建立地方政府债务政策激励机制，完善财政体制和财政转移支付激励措施，鼓励地方政府帮扶减债，采取措施减少债务负担，对国债转贷资金，属公益性建设的，建议中央财政给予豁免。对逾期债务和不良债务给予减免。”傅光明说。

国家发改委宏观经济研究院投资研究所的一份调研报告建议称，要加强政府财政与债务的透明度，建立与完善政府债务统计报告制度，实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为商业银行提供真实可靠的信息，方便商业银行信贷决策。

但这些还都是技术性问题，包括傅光明在内的多位受访人均认为，要解决地方债务危机，更根本的是要修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。

1994年通过的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

“因此，地方政府严格意义上说，是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的。”傅光明说，“但是，一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。”

据《中国经济周刊》了解，中部某省有一个地级市，目前，市直政府债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。也就是说，市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算(即行政在编人数)计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。

记者获知的国务院发展研究中心的一份报告也建议称，要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，规范政府举债，债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。

“地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源，而为了防范风险，应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》，并在《公债法》中分设‘地方政府债务’专章，规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项，通过加强监管确保资金安全。”傅光明对《中国经济周刊》表示。

无论是地方投融资平台的贷款还是他们发行的中期票据 、企业债，最后承担风险的都是商业银行。地方政府几年一换届，“管借不管还”，而商业银行也只好相信地方信用。